宋代宰相制度、職權(quán)述略

　　中國(guó)古代封建社會(huì)的宰相制度，經(jīng)歷了三個(gè)階段的變化，即秦漢以來(lái)的三公制、隋唐以來(lái)的三省制、明清的內(nèi)閣制。宋代，則處于三省制的衰變階段。這一階段的宰相制度，在不斷地探索一種比較合理的運(yùn)作方式，以求最大限度地發(fā)揮宰相在中央集權(quán)制度中的良性作用。與唐代相比，宰相職權(quán)也得以強(qiáng)化?？傊?，宋代宰相制度承襲與創(chuàng)新相結(jié)合，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職官稱謂、職權(quán)范圍屢經(jīng)變化，頭緒繁多，錯(cuò)綜復(fù)雜，十分需要對(duì)其做一番大致的梳理工作。

一

　　宋代宰相制度，從名義上來(lái)說(shuō)依然是三省制，既以三省長(zhǎng)官為宰相，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容與隋唐時(shí)期“中書(shū)出令，門下封駁，尚書(shū)受而行之”的制度格局已有很大的不同。

　　隋唐時(shí)期建立起來(lái)的完備的三省制，很快就暴露出其根本性的缺陷：三省長(zhǎng)官地位并重，權(quán)力相互牽制，帶來(lái)的必然性后果是三省互相爭(zhēng)權(quán)、機(jī)構(gòu)彼此扯皮、行政效率低下，這就嚴(yán)重危害到中央權(quán)力的正常運(yùn)作，危害到一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，唐人對(duì)此陸續(xù)采取了諸多補(bǔ)救措施，如設(shè)立政事堂議事制度、合并中書(shū)省和門下省為中書(shū)門下等。

　　宋初的宰相制度，首先是對(duì)唐人這一系列變革的承繼。北宋在神宗改制之前，禁中設(shè)“中書(shū)門下”為宰相的治事之所，又稱“政事堂”，題榜只曰“中書(shū)”，印文行敕曰“中書(shū)門下”，平時(shí)簡(jiǎn)稱“中書(shū)”。且以他官判省事，行使宰相之職權(quán)，稱“同中書(shū)門下平章事”。 首相兼昭文館大學(xué)士，稱昭文相；次相監(jiān)修國(guó)史，稱史館相；末相兼集賢殿大學(xué)士，稱集賢相。通常只設(shè)二相，往往首相昭文館大學(xué)士兼監(jiān)修國(guó)史。同時(shí)，皇城之外另設(shè)尚書(shū)省、門下省、中書(shū)省掛牌機(jī)構(gòu)，不預(yù)聞中央政務(wù)，名存實(shí)亡，僅僅成為一種制度擺設(shè)。此時(shí)所實(shí)際貫徹實(shí)施的是“中書(shū)門下”之一省制。

　　宋代中央機(jī)構(gòu)疊床架屋，行政效率依然低下，原因是多方面的。如官與差遣分離所帶來(lái)的職官重復(fù)設(shè)置，大量擴(kuò)充科舉錄取名額和官員子弟蔭補(bǔ)人數(shù)所帶來(lái)的官浮于事，對(duì)官僚階層的過(guò)度寬容和考評(píng)官員的注重資歷所帶來(lái)的庸官泛濫等等。神宗改制以前，朝野清醒意識(shí)到官制設(shè)置的弊病，但卻錯(cuò)誤地將原因歸結(jié)為三省的名存實(shí)亡，提出恢復(fù)隋唐三省制的變革對(duì)策。這股思潮，導(dǎo)致了神宗元豐年間的官制改革。

　　元豐五年 （1082）四月，神宗改革官制。其意圖是恢復(fù)“三省體均，中書(shū)省揆而議之，門下省審而復(fù)之，尚書(shū)省承而行之”之完善的三省制度。改制者設(shè)想：三省分權(quán)制衡，且使官職名實(shí)相符，既可以減少重疊的政府機(jī)構(gòu)，提高行政效率；又可以平衡宰相之間的權(quán)力，避免獨(dú)相專權(quán)局面的出現(xiàn)。所以，神宗以三省首長(zhǎng)為宰相，去掉差遣名稱，以本官治本省或本部門之事。三省首長(zhǎng)尚書(shū)令、中書(shū)令、侍中，官高不除。以尚書(shū)左、右仆射為宰相。左仆射兼門下侍郎，為門下省首長(zhǎng)；右仆射兼中書(shū)侍郎，為中書(shū)省首長(zhǎng)。

　　神宗改制，恢復(fù)了尚書(shū)省二十四司的實(shí)權(quán)職能（兵部例外），合并了重疊的政府機(jī)構(gòu)，有其積極的現(xiàn)實(shí)意義。但其企圖形成“三省體均”的局面，則又是不切實(shí)際的，而且與減少中央機(jī)構(gòu)重疊的本意也不相符合。事實(shí)上，神宗所變革的體制與隋唐的三省制并不完全相符，其中有不少的變通。尚書(shū)省左、右仆射兼中書(shū)、門下二省長(zhǎng)官，意味著實(shí)際運(yùn)作中依然是二省制。中書(shū)省因?yàn)槭浅⒄钏鲋兀聦?shí)上凌駕尚書(shū)、門下二省之上。所以，改制后，“政柄盡歸中書(shū)”。中書(shū)省獨(dú)尊的情況，一直得以延續(xù)，元祐年間，同樣“機(jī)務(wù)之本并在中書(shū)?！边@就使得三省權(quán)力的分配，有了輕重主次之分，也為三省的重新合一奠定了基礎(chǔ)。

　　三省體均始終是一種理想化的境界，一旦付諸實(shí)踐，該制度與生俱來(lái)的弊病立即顯露出來(lái)。官制改革后的四、五年之內(nèi)，朝廷執(zhí)政大臣迅速形成一致意見(jiàn)，要求三省重新合并為一。元祐初，以司馬光領(lǐng)銜，宰相班子集體向垂簾聽(tīng)政的太后提出“合中書(shū)、門下兩省為一”的變革主張。司馬光等人的奏議指出三省分權(quán)有五方面缺陷：第一，公文在三省之間周轉(zhuǎn)煩瑣，困于留滯。第二，門下省封駁甚少，若有封駁，易造成執(zhí)政大臣之不協(xié)。第三，中書(shū)省取旨，可以不理會(huì)門下省的封駁。第四，門下省也參與朝政商量奏決，“若復(fù)有駁正，則為反復(fù)?！钡谖?，近日中書(shū)文書(shū)往往不送門下省，“門下一官殆為虛設(shè)”。

　　太皇太后高氏雖然否決了宰相們的集體意見(jiàn)，但是，在實(shí)際的操作過(guò)程中，三省的合并工作早已經(jīng)在逐步地、不動(dòng)聲色地進(jìn)行。元祐年間，太后同意將三省分班奏事改為三省合班奏事，這需要三省長(zhǎng)官之間的協(xié)調(diào)合作，具體地說(shuō)也就是中書(shū)和門下二省首長(zhǎng)的合作，這是三省再度趨同演變的第一步。南渡初年，戎馬倥傯,軍務(wù)、政務(wù)往來(lái)頻繁，就亟須改變?cè)紫鄼C(jī)構(gòu)重疊、效率低下的運(yùn)作狀況，李綱為相時(shí)，上書(shū)言十事，其一曰“政出多門，紀(jì)綱紊亂，宜一歸之于中書(shū)，則朝廷尊?！泵鞔_提出一省制的建議。建炎三年（1129）四月呂頤浩出任宰相，立即將司馬光和李綱的建議付諸實(shí)施，“竟合三省為一”，事實(shí)上是將中書(shū)省和門下省重新合并為中書(shū)門下，最終完成了三省制到一省制的演變轉(zhuǎn)化，尚書(shū)左、右仆射皆加同中書(shū)門下平章事。延續(xù)至元代，宰相制度就完全是中書(shū)省之一省制了。

　　一省制與三省制相比較，有著權(quán)力集中、決策迅速、易于發(fā)揮中央集權(quán)作用等優(yōu)勢(shì)，所以，縱觀三省制的發(fā)展歷程，其趨勢(shì)是向二省制、乃至一省制嬗變轉(zhuǎn)化，宋代的宰相制度處于這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)的反復(fù)過(guò)程之中。宋人經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐，才透徹認(rèn)識(shí)到三省合一的優(yōu)越性，從而基本上完成了宰相制度從三省制到一省制的轉(zhuǎn)變過(guò)程，為元代的中樞體制提供了成功的模式。

　　其間，宋人的宰相稱謂還有幾次變化。政和二年（1112）九月，徽宗廢尚書(shū)令，改侍中、中書(shū)令為左輔、右弼，皆虛其位；并改左仆射、右仆射為太宰、少宰，仍兼中書(shū)、門下兩省侍郎；靖康元年（1126）閏十一月，欽宗復(fù)以尚書(shū)左、右仆射為宰相；孝宗乾道八年（1172）二月,左、右仆射復(fù)改稱左、右丞相。不過(guò)，這幾次僅僅是稱謂的改變，宰相制度卻沒(méi)有任何變動(dòng)。合上述兩次宰相制度重大變革時(shí)宰相稱謂的變化，兩宋期間，宰相稱謂反復(fù)更變了五次。

　　宋代有時(shí)還設(shè)平章軍國(guó)事、公相之職，用來(lái)安排德高望重的老臣，位置在宰相之上。權(quán)臣時(shí)而則借此名目獨(dú)攬中樞大政，成為事實(shí)上的宰相，而朝廷宰相則降為他們的行政助手。但這是非正常態(tài)的短期行為，如公相只有蔡京一人，以平章軍國(guó)事名義攬政的也只有南宋的韓侂胄和賈似道。

二

　　宋代宰相制度的變更尚有當(dāng)時(shí)臣僚屢屢發(fā)表的意見(jiàn)和朝廷先后頒布的詔令可尋，宋代宰相職權(quán)的伸縮變化則更加撲朔迷離?！端问贰ぢ毠僦尽芬?guī)定宰相職權(quán)乃“事無(wú)不統(tǒng)”，總攬所有大政，這不僅僅是一句空話。與唐代相比較，宋人實(shí)施的依然是宰相集體領(lǐng)導(dǎo)制，但宋代宰相集體的職權(quán)比之唐代，卻已經(jīng)大大有所擴(kuò)充。唐、宋對(duì)比，有這樣一種有趣的歷史現(xiàn)象：唐朝的相權(quán)是隨著唐王朝國(guó)家勢(shì)力的衰敗而削弱，相權(quán)的強(qiáng)弱與國(guó)力成正比；宋朝的相權(quán)則是隨著宋王朝國(guó)家勢(shì)力的衰敗而膨脹，相權(quán)的強(qiáng)弱與國(guó)力成反比。唐朝地方政治、軍事勢(shì)力跋扈，中央又存在著多種政治勢(shì)力，各具千秋，如后妃、外戚、宦官、宗室等。在國(guó)家體制運(yùn)轉(zhuǎn)正常的情況下，唐代宰相集體還能夠發(fā)揮比較正常的作用，隨著唐王朝的逐步崩潰，國(guó)家對(duì)各種政治勢(shì)力的約束能力越來(lái)越小，相權(quán)也隨之萎縮，相權(quán)完全依賴于皇權(quán)。宋代則汲取唐王朝的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，抑制地方和中央的其它政治勢(shì)力，以宰相為代表的士大夫勢(shì)力一枝獨(dú)秀。這樣的權(quán)力體現(xiàn)模式，又帶來(lái)另一種現(xiàn)象，即相權(quán)能夠脫離皇權(quán)獨(dú)立運(yùn)作，相權(quán)對(duì)皇權(quán)的離心力越來(lái)越強(qiáng)。對(duì)相權(quán)的抑制主要倚賴趙宋帝王和正常的朝綱制度，隨著朝綱的破壞和國(guó)家勢(shì)力的衰弱，對(duì)相權(quán)的約束力也越來(lái)越微弱，宋代相權(quán)自然走向惡性膨脹。

　　宋代相權(quán)強(qiáng)化的最根本原因是帝王做出了與士大夫共治天下的抉擇。封建專制政體的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈金字塔型，皇帝便處于金字塔的塔尖，由他支配權(quán)力并操縱權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，作為個(gè)體，皇帝的能力、精力、時(shí)間都是有限的，他必須要依賴某一群體或某幾個(gè)群體，委托他們共同治理國(guó)事，共同組成權(quán)力中心。宋代帝王以唐王朝為鑒，唐代后妃、外戚、宗室、宦官、地方割據(jù)勢(shì)力都曾猖狂一時(shí)，給國(guó)家?guī)?lái)極大的危害，唐王朝也是在上述諸種政治勢(shì)力的興風(fēng)作浪中走向滅亡。所以，宋代帝王的抉擇特別明確，他們將以宰相為代表的士大夫群體作為唯一可信賴依托的對(duì)象，這種治國(guó)方針，已固定為“祖宗家法”。

　　宋代帝王的這種決策，基于對(duì)士大夫階層本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。他們堅(jiān)信這個(gè)政治群體只能依附皇室，發(fā)揮政治作用，無(wú)尾大不掉之虞。宋代士大夫階層的組成成分，與前代相比，已經(jīng)有了根本性的改變。隋唐以后重科舉取士，為中下層的寒族知識(shí)分子進(jìn)入仕途打開(kāi)方便之門。不過(guò)，隋唐之際士族還有相當(dāng)勢(shì)力，他們對(duì)科舉考試也有一定的操縱能力。宋代庶族與士族的勢(shì)力對(duì)比再度起變化，經(jīng)唐末五代的掃蕩，士族勢(shì)力蕩然無(wú)存，加上科舉考試公平原則的具體貫徹實(shí)施，來(lái)自中下層的知識(shí)分子成為科舉考試的主要受益者。帝王也有意識(shí)地讓下層知識(shí)分子進(jìn)入仕途，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮重要作用。宋太祖和太宗，發(fā)現(xiàn)朝廷權(quán)貴子弟參加科舉考試并被錄取，或者特旨嚴(yán)格審查，或者干脆取消他們的錄取資格，這樣就能為“孤寒”出仕拓清道路，同時(shí)抑制“勢(shì)家”的形成。進(jìn)入仕途后，出身“孤寒”者就成為文人士大夫階層的主體部分，如太宗時(shí)的宰相張齊賢，“孤貧力學(xué)”；名臣王禹偁“世為農(nóng)家”；真宗、仁宗時(shí)的宰相王曾“少孤，鞠于仲父宗元”；執(zhí)政范仲淹“二歲而孤，母更適長(zhǎng)山朱氏”；執(zhí)政歐陽(yáng)修“家貧，至以荻畫(huà)地學(xué)書(shū)”（均見(jiàn)諸人《宋史》本傳）。

　　這一大批出身貧寒、門第卑微的知識(shí)分子能夠進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)核心階層，出將入相，真正肩負(fù)起“治國(guó)平天下”的歷史使命，完全依靠朝廷的大力提拔，因此他們對(duì)宋王室感恩戴德、誓死效忠，即使仕途屢遭挫折，也此心不變。范仲淹倡導(dǎo)文人士大夫必須“進(jìn)亦憂，退亦憂”，“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”。這種“進(jìn)退皆憂”、“先憂后樂(lè)”的意識(shí)成為宋代文人士大夫從政的主體精神，與前代士大夫“達(dá)者兼濟(jì)天下，窮者獨(dú)善其身”的意識(shí)有很大的差異。宋王室當(dāng)然欣賞這種感激奮發(fā)的忠誠(chéng)，因此也堅(jiān)定了他們依賴這一批文人士大夫的信心和決心。宋王朝在內(nèi)憂外患的包圍之中渡過(guò)風(fēng)雨飄搖的三百多年，完全依賴這一股政治勢(shì)力堅(jiān)定不移的支持。

??? 這里需要辨明一點(diǎn)：前人或認(rèn)為宋代把軍權(quán)分給樞密院，財(cái)權(quán)分給三司，同時(shí)，朝廷設(shè)參知政事以分宰相之權(quán)，宰相還要接受臺(tái)諫的嚴(yán)密監(jiān)督，所以，宋代宰相的權(quán)力已經(jīng)萎縮到令人難堪的地步。其實(shí)，這種看法是不仔細(xì)梳理、辨別史料的結(jié)果。宋代中央宰相權(quán)力一枝獨(dú)秀，皇帝當(dāng)然要采取一定的措施以限制相權(quán)的過(guò)分膨脹。這種意圖，在太宗在位期間表現(xiàn)的尤為明顯，在真宗、仁宗兩朝表現(xiàn)得比較正常，徽宗以后基本失效，南宋以來(lái)則是權(quán)相們的天下。宋代宰相從來(lái)也沒(méi)有停止過(guò)對(duì)樞密院軍政權(quán)的節(jié)制，重大軍事決策往往是由宰相們做出的，如“澶淵之盟”時(shí)宰相寇準(zhǔn)的作用、熙寧年間用兵時(shí)宰相王安石的作用，南宋的絕大多數(shù)時(shí)間，宰相干脆兼任樞密院長(zhǎng)官，將兩套決策班子合并為一。三司財(cái)權(quán)雖然具有相對(duì)獨(dú)立性，但始終沒(méi)有脫離宰相的控制，三司長(zhǎng)官的任命、三司重大財(cái)政決策，也必須通過(guò)宰相，神宗改制后，取消三司，財(cái)政權(quán)明確歸并到尚書(shū)省，成為宰相的下屬機(jī)構(gòu)。參知政事則僅僅是作為宰相的助手而設(shè)置，其人選多數(shù)時(shí)間里視宰相的意愿而定，偶爾皇帝以其牽制宰相，也是一種非常時(shí)期的短期行為。臺(tái)諫自哲宗以后，甚至墮落為宰相手中打擊政敵的一根棍子。宋代宰相在中央政治中獨(dú)尊的局面，導(dǎo)致相權(quán)的不斷擴(kuò)張，南宋將近一百五十年的歷史，權(quán)相專政的時(shí)間就長(zhǎng)達(dá)八十余年。

　　宋代是被今人譽(yù)之為“看不見(jiàn)篡奪”的時(shí)代，政權(quán)內(nèi)部相對(duì)穩(wěn)定，以宰相為代表的士大夫政治勢(shì)力于其間發(fā)揮了及其重要的作用。他們努力將后妃和外戚勢(shì)力納入有利于趙宋王朝的良性軌道，極力抑制宦官、宗室、地方勢(shì)力的擴(kuò)張。所以，宋代只有宰相權(quán)勢(shì)惡性膨脹而帶來(lái)的權(quán)相專政，其它政治勢(shì)力基本上沒(méi)有對(duì)中央政權(quán)構(gòu)成過(guò)真正威脅。南宋兩位外戚韓侂胄和賈似道的當(dāng)政，也有別于其它朝代的外戚擅權(quán)。他們雖有外戚的身份、卻無(wú)外戚的意識(shí)，表現(xiàn)為具體的行動(dòng)就是不引用同姓宗親占據(jù)要害、把持朝政。前代外戚擅權(quán)，肯定要形成外戚同姓集團(tuán)，以血緣關(guān)系構(gòu)成政治權(quán)力網(wǎng)。這種同姓權(quán)力網(wǎng)一經(jīng)形成，就會(huì)對(duì)異姓皇室構(gòu)成極大的威脅，前進(jìn)一步就是改朝換代。韓、賈所為恰恰相反，他們當(dāng)政后反而對(duì)外戚勢(shì)力有意識(shí)地加強(qiáng)控制，顯示出被士大夫意識(shí)同化的明顯痕跡。他們的專擅朝政，與兩宋期間之權(quán)相擅權(quán)的作為大致相同。所以，與其說(shuō)他們是外戚擅權(quán)，不如說(shuō)他們是權(quán)相專柄。

　　三省制向一省制的不斷演變、相權(quán)的持續(xù)強(qiáng)化和膨脹，是宋代宰相制度和職權(quán)演化的大致軌跡。依照這一軌跡梳理宋代史料，紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象就能變得眉目清晰起來(lái)。