諸葛憶兵  著

                      第二章 宋代的三省制

    宋代沿襲唐制，名義上以三省長官為宰相。延續(xù)有宋一代，三省的含義都是在不斷發(fā)生變化的。三省建立比較健全的機(jī)構(gòu)并比較真正地投入運(yùn)作，則是神宗改制后的事情。本章將對其內(nèi)部建構(gòu)和沿革變化稍做介紹。

    第一節(jié) 中書門下

    北宋前期，并沒有宰相制度意義上的“三省制”，只有“中書門下”機(jī)構(gòu)，這也是從唐朝政治體制中沿襲下來的。了解“中書門下”制度，必須回溯到初唐。

   1、“政事堂”制度的沿革。

    唐初沿襲隋制，分設(shè)三省，相互制衡。三省之中，尚書省由于歷史和現(xiàn)實(shí)操作的原因，較早地被排擠出宰相行列，真正發(fā)揮彼此制衡作用的是中書和門下二省^{①。權(quán)力制衡，果然可以抑制宰相權(quán)力的膨脹，但是，意見相左，更容易相互扯皮，爭論不休，降低行政效率。貞觀元年（627），唐太宗曾對王珪說：}

    國家本置中書、門下以相檢察，中書詔敕或有差失，則門下當(dāng)行駁正。人心所見，互有不同，茍論難往來，務(wù)求至當(dāng)，舍己從人，亦復(fù)何傷？比來護(hù)己之短，遂成冤隙�；蚱埍芩皆�，知非不正，順一人之顏情，為兆民之深患，此乃亡國之政也。（《資治通鑒》卷192）

    貞觀三年（629），唐太宗又對大臣們說：

    中書、門下，機(jī)要之司，詔敕有不便者，皆應(yīng)執(zhí)論。比來唯睹順從，不聞違異。若但行文書，則誰不可為？何必?fù)癫乓�。（《唐鑒》卷3《太宗》）

    從一開始，唐太宗就發(fā)現(xiàn)了中書與門下之間運(yùn)作的不盡人意的地方，或者是相互包庇、“唯睹順從”，或者是勾心斗角，“護(hù)己之短，遂成冤隙”。唐太宗將此提高到“亡國之政”的高度來認(rèn)識，尤其是后者，可以使中樞機(jī)構(gòu)陷于癱瘓。于是，中書和門下先行集議，統(tǒng)一意見，就成為一種制度的需要�！段墨I(xiàn)通考》卷50《職官考》解釋中書門下出現(xiàn)的必然性說：

    唐初始合中書門下之職，故有同中書門下三品、同中書門下平章事。其后又置政事堂，蓋以中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決，故使兩省先于政事堂議定，然后奏聞。開元中，張說奏改政事堂為中書門下，自是相承，至于國朝，莫之能改。非不欲分也，理勢不可復(fù)也。

    從政事堂的設(shè)立到中書門下的出現(xiàn)，有一個(gè)發(fā)展過程。大約在唐初高祖武德年間，就已經(jīng)出現(xiàn)政事堂議事的模式，到太宗貞觀年間，則演變成固定的制度^②。最初，政事堂設(shè)在門下省，《通典》云：“舊制，宰相常于門下省議事，謂之政事堂�！薄缎绿茣�》卷46《百官志》亦云：“初，三省長官議事于門下省之政事堂�！遍T下省為政令的審議機(jī)構(gòu)，于此處議事，順理成章。但是，三省之中，中書省掌出令權(quán)，在權(quán)力中樞里處于最關(guān)鍵的位置，所以，中書省長官的位置越來越顯得重要，逐漸凌駕于它省長官之上。唐高宗永淳年間，“裴炎自侍中遷中書令，乃徙政事堂于中書省。”（同前）這是中書省長官在政事堂取得獨(dú)斷權(quán)力的標(biāo)志，意味著政事堂的群言制向一言制轉(zhuǎn)化^③。

    政事堂初設(shè)，僅僅是宰相集體議事的一個(gè)場所。隨著政事堂議事的制度化，政事堂在議政和決策方面發(fā)揮越來越重要的作用，逐步朝著政府機(jī)構(gòu)的方向演變。中書省長官在政事堂取得獨(dú)斷權(quán)力后，集體議事的制度已經(jīng)被破壞，政事堂作為政府機(jī)構(gòu)的功能便被突出出來。因此，在開元十一年（723），中書令張說奏改政事堂為中書門下，政事堂印也改為中書門下印，且于其后分列吏、樞機(jī)、兵、戶、刑禮五房。從此，中書門下正式成為宰相的辦事機(jī)構(gòu)，依據(jù)習(xí)慣，仍然被稱作“政事堂”。

    ^{2、北宋前期的中書門下。}