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第七章
宋代宰相與三司的關(guān)系
宋代帝王特別重視國家財(cái)政的管理。太宗曾經(jīng)對(duì)宰相說：“唐中葉以降，藩鎮(zhèn)擅命，征賦多不入于公家，下陵上替，經(jīng)制隳壞，茍前代措置得當(dāng)，則已致太平，豈復(fù)煩朕思慮也。”（《長編》卷37）從國治民安的角度認(rèn)識(shí)這個(gè)問題的重要性。宋代沿襲唐制，設(shè)三司以管理財(cái)政。淳化元年（990）十二月，左正言謝泌請求“自今凡政事送中書，機(jī)事送樞密院，財(cái)貨送三司，復(fù)奏而后行�！碧诹⒓赐�，“遂著為定制”（《長編》卷31）。宋人自言：“我朝以宰相主民，樞府主兵，三司主財(cái)，國家大務(wù)，莫重三者，故不得不專其職也�！薄端问贰肪�162《職官志》在介紹三司職責(zé)時(shí)，也做這樣的總結(jié)：“國初沿五代之制，置使以總國計(jì)，應(yīng)四方貢賦之入，朝廷不預(yù)，一歸三司。通管鹽鐵、度支、戶部，號(hào)曰計(jì)省，位亞執(zhí)政，目為計(jì)相。其恩數(shù)廩祿，與參、樞等�！北彼吻捌诮⑷局贫�，集中財(cái)權(quán)，是為了更好地協(xié)調(diào)國家的財(cái)政收支，以求財(cái)利歸于朝廷。蘇轍說：“祖宗參酌古今之宜，建立三司，所領(lǐng)天下事幾至大半，權(quán)任之重，非他司比。推原其意，非以私三司也。事權(quán)分則財(cái)利散，雖欲求富，其道無由�！保ā堕L編》卷422）《古今源流至論》前集卷9《財(cái)計(jì)》說：“利權(quán)宜合不宜分，利源宜公不宜私，此國朝建置三司之美意也�！�
宋代宰相與三司之間的關(guān)系，一直是研究者關(guān)注的熱點(diǎn)。許多研究者認(rèn)為宋代民權(quán)、兵權(quán)、財(cái)權(quán)三者分立。而財(cái)權(quán)
的獨(dú)立，則是相權(quán)削弱的主要因素。上文已經(jīng)討論了宋代相權(quán)強(qiáng)化的問題，所以，有必要對(duì)宰相與三司之間的關(guān)系做一個(gè)回顧。
第一節(jié)
三司制度的建立和演變
三司，指鹽鐵、度支、戶部三個(gè)管理國家財(cái)政的專門職能部門。唐初國家財(cái)政管理，原本隸屬于三省六部，三司則是從六部中的戶部演化而來。三司逐漸獨(dú)立演變?yōu)橐粋�(gè)專門管理財(cái)政的部門，有一個(gè)歷史的發(fā)展過程。
1、唐以前三司制度的淵源。
每種形態(tài)的國家都設(shè)有財(cái)政管理的職能部門和職官。三司作為唐末至北宋前半期的一種職官設(shè)置，追隨其淵源，原本是沿襲尚書省戶部變化而來。所以，討論三司制度的淵源也就是沿溯戶部或國家財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程。
《唐六典》說：“戶部尚書，周之地官卿也；侍郎，周之小司徒中大夫也。”《通典》則有不同看法，說：“今戶部之職，與地官之任雖亦頗同，若征其承受，考其沿襲，則戶部合出于度支。度支，主計(jì)算之官也。算計(jì)之任，本出于周禮天官之司會(huì)云�！逼鋵�(shí)，從實(shí)際職責(zé)來看，周官司徒轄“泉布、貨賄之政，以及萬民之判，百族之市，罔不聽其治焉。”（《歷代職官表》卷6）與后代戶部所管轄的范圍相近，《唐六典》所言較為正確。漢代設(shè)大司農(nóng)管理財(cái)政，又有尚書民曹，主吏人上書兼主繕修工作。三國魏文帝置度支尚書，專掌軍國支計(jì)。南北朝時(shí)期，制度上大致沿襲魏晉。隋朝建三省六部制，民部為六部之一。唐高宗即位，為避唐太宗李世民之諱，改名戶部。戶部尚書“掌天下土地、人民、錢谷之政，貢賦之差。其屬有四：一曰戶部，二曰度支，三曰金部，四曰倉部�！保ā缎绿茣肪�46《百官志》）
2、三司制度的出現(xiàn)和確立。
唐代初期，三省發(fā)生趨同演變之后，三省六部制漸趨湮沒，新的更趨實(shí)用的機(jī)構(gòu)和官職逐漸產(chǎn)生。開始時(shí)，他們都是以臨時(shí)差遣的名目出現(xiàn)，爾后演化為固定制度。財(cái)政管理，關(guān)系到國家的生死存亡之命脈，所以，與財(cái)政管理有關(guān)的鹽鐵、轉(zhuǎn)運(yùn)、度支、戶部諸使，地位漸漸穩(wěn)定，作用漸漸突出，最終導(dǎo)致了國家財(cái)政機(jī)構(gòu)的變革，三司體制就是這種變革的產(chǎn)物。
三司的名稱，最早見之于唐憲宗元和七年（812）（《廿二史考異》卷58）。三司使之職名，唐后期已經(jīng)出現(xiàn)，《資治通鑒》卷262載唐昭宗天復(fù)元年（901）閏六月，崔“胤時(shí)領(lǐng)三司使”。但是，唐朝“三司使”還沒有成為一種專稱，《云麓漫鈔》卷7載：
唐三司使有三：凡鞫獄以尚書侍郎與御史中丞、大理卿為三司使；中葉以后，有三司使，總戶部、鹽鐵、度支；皇太子監(jiān)國，則詹事、左右庶子，亦號(hào)三司使。
《新唐書》卷48《百官志》亦言：
凡冤而無告者，三司詰之。三司，謂御史大夫、中書、門下也。
分管財(cái)政的鹽鐵、度支、戶部三司之間，當(dāng)時(shí)實(shí)際上也自成體系，“宰臣各判一司，不置使額”。鹽鐵主管工商收入，戶部主管兩稅收入，度支主管財(cái)政分配。三司在全國各地下設(shè)巡院，稱鹽鐵巡院、度支巡院、戶部巡院，作為中央派出機(jī)構(gòu)，管理地方具體財(cái)務(wù)�！顿Y治通鑒》卷265又載：唐昭宗天祐三年（906）三月，“以朱全忠為鹽鐵、度支、戶部三司都制置使，三司之名始于此�！边@是最早以一人兼管三司的。
《舊五代史》卷149《職官志》敘述唐朝以來國家財(cái)政機(jī)構(gòu)和設(shè)官的演變，說：
唐朝以來，戶部、度支掌泉貨。鹽鐵時(shí)置使名，戶部、度支則尚書省本司郎中、侍郎判其事。天寶中，楊慎矜、王鉷、楊國忠繼以聚貨之術(shù)，媚上受寵，然皆受戶部、度支本官，別帶使額，亦無所改作。下及李晏、第五琦，亦如舊制。自后亦以宰臣各判一司，不置使額。乾符后，天下兵興，隨處置租庸使以主調(diào)發(fā)，兵罷則停。梁時(shí)乃置租庸使，專天下泉貨。莊宗中興，秉政者不閑典故，踵梁朝故事，復(fù)置租庸使，以魏博故吏孔謙專使務(wù)。斂怨于下、斫衰王室者，實(shí)租庸之弊故也。洎明宗嗣位，思革其弊，未及下車，乃詔削除使名，但命重臣一人判其事，曰判三司。
也就是說，到了后唐明宗時(shí)，三司的名稱才漸漸固定下來�！疤斐稍辏�926）四月，詔廢租庸院，依舊為鹽鐵、戶部、度支三司，委宰臣一人專判。長興元年（930）八月，以許州節(jié)度使張延朗行工部尚書，充三司使，班在宣徽使之下。三司置使，自延朗始也。”（同前）后唐明宗時(shí)，三司制度已經(jīng)初步成型。
3、宋代三司制度。
宋代三司制度的變化分為兩個(gè)階段。神宗改制前，三司掌管國家財(cái)政大權(quán)，“凡戶口、田產(chǎn)、錢谷、食貨之政令，皆歸于三司�！保ā逗翔凳骂悺罚┰S改制后，罷三司，財(cái)權(quán)歸戶部，重新恢復(fù)到隋朝、初唐的制度。
北宋前期，三司的職官設(shè)置屢有變化。三司長官為三司使或權(quán)三司使、判三司事，太平興國元年（976）十二月，以賈琰為三司副使，“三司置副使自琰始”（《長編》卷17）。太平興國八年（983）三月，分三司為三部治事，“分置三使”，沿襲三司制度的初期狀態(tài)；淳化四年（993）五月，三部又合并為三司，“復(fù)置使一員，總領(lǐng)三部。”用后唐的三司制度。同年十月，三司改為總計(jì)度司，次年十二月，分總計(jì)司為三部。咸平六年（1003）六月，因?yàn)椤叭靖髦檬咕�，不相總統(tǒng)，彼此自求充濟(jì)，以促辦為務(wù)。至于出納移用，均會(huì)有無，則專吝封執(zhí)，動(dòng)相違戾；或交摭利病，以邀功希進(jìn)。嘩言日聞?dòng)谏�，頗煩親決，文符互出，莫知所從。”因此，“并鹽鐵、度支、戶部為一使”
（《長編》卷55）�！耙钥軠�(zhǔn)嘗執(zhí)政，故以為使，兼總?cè)俊！保ā堵∑郊肪?/span>1《官名》）其后或分或合，而以三司合一時(shí)間居多。
三司使“掌邦國財(cái)用之大計(jì)，總鹽鐵、度支、戶部之事，以經(jīng)天下財(cái)賦二均其出入焉�！比局g的具體分工是：“鹽鐵，掌天下山澤之貨，關(guān)市、河渠、軍器之事，以資邦國之用。度支，掌天下財(cái)賦之?dāng)?shù)，每歲均其有無，制其出入，以計(jì)邦國之用。戶部，掌天下戶口、稅賦之籍，榷酒、工作、衣儲(chǔ)之事，一供邦國之用�！保ㄒ陨纤姟端问贰肪�162《職官志》）
元豐改制前，朝臣對(duì)三司制度已頗有議論，總體要求是恢復(fù)尚書省二十四司，取消三司設(shè)置。太宗朝著作郎羅處約上疏認(rèn)為：“三司之制非古”，要求“復(fù)尚書都省故事”，并三司于戶部（詳見《長編》卷29）。真宗朝右司諫孫何上疏追溯三司淵源，認(rèn)為三司乃朝綱紊亂歲月的弊政，如今天下太平，“所宜三部使額，還之六卿”（《長編》卷45）。嘉祐三年（1058）十二月，劉敞奉旨詳定官制，上札子詳述改制意見，其中一條說：“尚書二十四司既為虛名，所以官冗員眾，蠹害財(cái)政。即欲改正官制，當(dāng)罷三司，復(fù)二十四司及九卿官，使有定員”（《長編》卷188）。
其實(shí)，在三司歸并尚書省之前，它所掌管的具體事務(wù)已逐漸分割給其它職能部門。如司農(nóng)寺，北宋前期職事多歸三司，本寺止掌供籍田九科，大、中、小祀祭所需豬、牲、蔬果、明房油，以及掌常平倉平糴利農(nóng)等事。熙寧三年至元豐五年之間（1070—1082），司農(nóng)寺職權(quán)大幅度增加，既是財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，又是推行新法的政務(wù)機(jī)構(gòu)，制訂和頒發(fā)了免役法、方田均稅法和保甲法，督領(lǐng)各路提舉常平司及其部屬，掌管常平錢、免役錢、坊場錢，青苗法、農(nóng)田水利法的繼續(xù)實(shí)施等等。所以，當(dāng)時(shí)主持中書工作的王安石先后分別以自己的親信呂惠卿、鄧綰等判司農(nóng)寺。又，熙寧五年（1072）三月，創(chuàng)置在京市易務(wù)，賜內(nèi)藏庫錢一百萬貫為本錢，以平價(jià)收斂貨物，欲打破商人壟斷市場，平穩(wěn)物價(jià)。市易務(wù)雖然名義上隸屬三司，但事實(shí)上是直接接受中書宰相的領(lǐng)導(dǎo)�！堕L編》卷251稱“呂嘉問以戶部判官提舉市易務(wù)，挾王安石之勢，凌慢三司使薛向�！幸妆倦`三司，而嘉問氣焰日盛，三司固多出其下�！庇�，熙寧六年（1073）六月，“置軍器監(jiān)，總內(nèi)外軍器之政。……軍器舊領(lǐng)于三司胄案，三司事叢，判案者又?jǐn)?shù)易，至是，始案唐令置監(jiān)而廢案焉�！蓖醢彩砸杂H信呂惠卿、曾孝寬為判監(jiān)（《長編》卷245）。事權(quán)逐步轉(zhuǎn)移的結(jié)果，使得三司事務(wù)更密切地置于中書監(jiān)控之下。
元豐改制后，三司完全取消，歸并于戶部，“權(quán)發(fā)遣三司使安燾試戶部尚書”（《長編》卷325），安燾是宋朝最后一位三司使。神宗說：“戶部左右曹，系三司、司農(nóng)寺”（《長編》卷326），三司官署也暫時(shí)改為尚書省辦公處所。這時(shí)，一切財(cái)政大權(quán)歸戶部所有，戶部則直接隸屬于三省，置于宰相的領(lǐng)導(dǎo)之下。《澠水燕談錄》卷5《官制》概括元豐改制以前三司制度嬗變過程說：
唐末，始分鹽鐵、度支、戶部，專領(lǐng)財(cái)賦。唐明宗始號(hào)三司，總以一使。本朝或曰判三司，或曰權(quán)判，或曰點(diǎn)檢三司。開寶中，以參知政事二人點(diǎn)檢三司，既而更用宰相為提舉。興國中，分二使同判三司，逾年，復(fù)析為三使。淳化中，又合為三司，而又以天下為十道，二京為左、右計(jì)，置二計(jì)使，分判十道。別命三司總計(jì)使判左、右計(jì)事，三司如故。咸平末，三司各置副使，其官輕則曰發(fā)遣，迄元豐初不廢。今悉歸尚書省。
其中言及宋以前，與史實(shí)略有出入，歸納宋代史實(shí)，則都準(zhǔn)確。
三司歸并尚書省戶部以后，朝臣又感覺到舊日三司制度財(cái)權(quán)集中的合理性，對(duì)此有所議論。元祐元年（1086）初，宰相司馬光就討論了取消三司制度的不合理性，認(rèn)為財(cái)權(quán)分散、“不相統(tǒng)攝”，不利集權(quán)中央領(lǐng)導(dǎo)（詳見《長編》卷368）。但三司制度始終沒有再恢復(fù)。也就是說，自此以后，宰相對(duì)財(cái)政大權(quán)的控制毋庸置疑。以下所要討論的是北宋前期三司制度時(shí)期宰相與三司的相互關(guān)系，以及宰相所握有的財(cái)政權(quán)問題。
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